台灣亞太產業分析專業協進會 院士 楊雅惠 
考試院考試委員

文官制度是一國對於各級文官的整套體制，包括公務人員考試、任用、權利、義務，以及退休等層面，乃是一國公務人員之工作基本架構，攸關一國長短期發展，求其穩定，必須公正、公平、客觀、中立。經濟環境則是快速變動，在市場機制下發揮各種資源效率以達最大福利，而市場機制則須在規範的遊戲規則中運作。經濟社會環境多元多變中，如何維持文官制度中立公正，且能與時俱進，成為國家穩定發展的基石，風雨中定錨，乃是值得思索的議題。

各時代的文官制度，歷有年所，或延續往例，或因時調整;即使制度規範不變，運作體質也在春去秋來中產生變化。把影響文官制度體質的影響因素抽絲剝繭分析下去，涉及多重面向，包括政治、法律、社會、人文等等。本文且從經濟分析角度切入，解讀公務體系的若干現象。 

經濟分析重視市場供需，從供給與需求面切入，分析所有市場之均衡與變動。以公務人力之供需面而言，乃與社會整體人力市場供需息息相關。公務人力需求面是政府各單位依職務列出所需人力資格與名額，人力供給面則是進入國家考場的應試者。年年需求與供給透過國家考試媒合，分發至不同政府機關，擔負應盡之職責。辦理國家考試之機關，務求公正性與公信力，不容斲損。 

政府各單位人力需求，與其政策方向及執行方式有關。在經濟發展不同階段，對人才需求態樣隨之調整。台灣經濟發展初期，美國提供資金援助交流，國外績效評核觀念也被帶入，1970年代經濟起發，1974～1979年推動十大建設以來，對專精人才需求增加，政府逐步將公務部門的職組職系予以精緻切分，職務分類日趨多樣。到了21世紀，隨著科技與社會多元，跨領域人才的需求日益增加，不再拘泥於舊有的專長分類模式，考試院則於2019年開始將整併後的職組職系推動上路，以期人才進用得以更具彈性，此為公務人力與時俱進之一例。 

以公務人力供給面角度，應試人數與該年各校畢業生人數、經濟景氣，以及公務員工作環境有關。每年大學畢業生人數多寡，與22年前新生兒人數攸關。近年來少子化，進入大學就讀者逐年減少，進入國考試場者亦趨降低。至於經濟景氣興衰，往往與申請公職者互成反比，經濟景氣興盛時投入公職意願降低，景氣蕭條時則申請穩定收入的公職之意願增加。至於公務人員在社會上的評價與形象，多少也會影響到人力供給。不論應考人多寡，公務員均是擇優錄取。政府部門如何吸納優秀人才進入公門，與文官制度攸關。 

民間企業與公家單位之薪資差異，會影響公務人員流動率。初入公職者五年內之離職率最高，35歲前較會思考轉業，尋找其他職場。當公私部門的薪資與福利差異愈大，流動率愈高。公務員之退休金，原乃吸引人才誘因之一，必須有持續財源以作支應。其財源有三，包括當事人平常提撥、政府財政填補、公共基金陸續累積。換言之，除由政府與當事人定期提撥資金挹注之外，尚需透過退休撫卹基金投資運用所累積的盈餘以充實財源。 

至於如何為公共基金獲取盈餘，更與經濟金融環境直接掛勾。投資決策須在固定收益與資本利得資產中取捨，固定收益項目包括存款與債券，資本利得以股票為主。無論國內外利率、股價、匯率趨勢，以及產業結構與各公司經營績效，均是基金投資抉擇必須考量的因素。觀諸近十年來，在2008年金融海嘯、2010年歐債風雲後，經濟陷入蕭條低迷，各國央行遂而採行降低利率的寬鬆貨幣政策; 2018年看似多國利率即將回升，又在美中貿易戰開打後停止升息。 

另股票市場，在金融風暴時段快速崩跌後，往往時而走高，時而降低。匯率市場常有震盪，升貶趨勢不穩。至於產業結構的變化，透露選擇投資個股的重要資訊。政府有數個公共基金，進行資產投資之時，往往在經濟環境變遷下同步盈虧，金融危機時刻出現收益負值，危機淡化後轉為正值，無法孤立於經濟金融脈動之外。如此快速變遷的經濟環境，公共基金必須力求兼顧收益性與穩定性，乃是操作的必要準則。 

雖然政治繁複，經濟變遷，金融波動，社會多元，國際雲起，在多變環境之下，擁有公正中立之文官制度，乃是維繫國家穩定運作之堅定基石。文官體制不宜經常易動，亦不宜僵硬固執，宜考量長期穩定性與階段因應彈性，與時俱進。期許文官制度繼往開來，讓國家力求發揮競爭力道路上，維繫社會公正中立的樑柱。