台灣亞太產業分析專業協進會(APIAA)理事長   王鳯奎 博士

人力問題vs.人才問題

根據一份經建會發表的資料顯示，台灣15-64工作年齡人口占總人口比率已於2012年達到最高點，又因為社會少子化及高齡化的現象，台灣產業人力的供應曲線在2012年是最重要的轉折點，若無積極的對策，此拋物曲線在2012年後將急速下降，對台灣產業發展的未來將產生嚴重及深遠的影響。然而政府目前聚焦的議題都是「人才」，似乎對焦錯誤，不知產業人力(Workforce)、人力資源(Human Resources)與人才(Talent)之間的區別，經常「馮凉當馬京」來看待問題與規劃方案，不對焦的結果當然就容易產生規劃與實施的落差，反而加劇問題的嚴重性。就產業的需求而言，學歷高並不代表是產業人才，即使是頂尖大學畢業的博士，所學若不能為產業所用，不僅非產業人才，亦不屬於產業人力；如果博士畢業後能到學校從事研究或作育英才，他們會是國家寶貴的人力資源或稱之為學術人才；如果運用龐大的教育資源所培育的博士卻無法在台灣找到安身立命的工作，或為了追求更好的人生，出走到別的國家，這些博士既不是產業人才也不是國家重要資產，反而更加彰顯台灣產業人力問題。一般而言，產業所需要的人才是屬於產業人力結構的上層部份，套用產業常用的80/20法則，80%的企業價值往往來自20％的企業人才。人才與否端視其能創造的價值而定，這與其工作場域與職能供需比較有關係，是市場機制形成的，而非學校提供的教育或政府提供的職業訓練能左右的。所以政府在產業人力政策的規劃及推動，首先就應區別要解決的是產業人力供需的問題還是產業人才發展的問題，而不是所有的人力問題都冠名為人才荒或人才危機，所有的人力政策都套上人才培育方案，如此只會模糊問題的根源，找不出對症下藥的藥方。舉例而言，人才議題如果將引進及留用國外高階人力與降降低青年失業率或甚至外勞政策放在一起討論，政策規劃與推動就容易為政治因素所干擾。

問題在哪裡？

令人憂心的是，政府並非現在才知道台灣產業人力供需嚴重落差所引發的人才危機等問題，更非現在才提出因應對策，這些問題在過往的全國性會議，例如產業發展會議、中小企業發展會議、科技會議或科技顧問會議都被當成重大議題探討，甚至為這些問題還於2010年召開過全國人才培育會議，所有會議結論也由各相關部會列入管考事項，而且每次的跨部會檢討會議，各部會面對提問，似乎也都能提出「已經在做」及「已有成效」的說明。然而察讀最近才公布的「教育部人才培育白皮書」，預計3年投入4百億尋求台灣人才培育的「轉型與突破」，就發現大部分的問題及對策還是老調重彈，對策不僅被批評為了無新意，都是「已經在做」的事，缺乏創新的作為，更被指為浪費國家資源，根本無法解決台灣所面臨的人才問題。

產學落差à產業人力供需落差

二十年來「高教普及化」的結果，造成台灣產業人力供需嚴重失衡，也形成教育與產業斷鏈的「產學落差」現象，對台灣產業發展成為極為不利的因素，嚴重衝擊台灣在全球經濟的競爭力。大學畢業生從原本社會菁英變成現在社會負擔，社會充斥「畢業即失業」，「學非所用」，「薪資倒退」及「菁英外移」等對台灣經濟發展及產業發展的問題。「產學落差」引發的人力供需落差已成為政府施政的焦點，「產學合作」成為理所當然的解決之道，但是沒有「追根究柢」或只是「見樹不見林」的產學合作不會真正解決台灣產業人力問題。

形成「產學落差」現象的原因可歸納為兩大類：一方面來自產業人力最主要的供給端，即高等教育本身發生問題，包含1）產業變化快速，學校課程趕不上產業變化；2）台灣高等教育的教師大多是來自學術界，也大都回到學術界，師資普遍缺乏產業實務經驗；3）大學師資遴選，聘任及升等皆以學術論文發表為主，教師重研究不重教學。上述主要因素造成學校課程及師資與產業需求連結度不足，所以學生在大學所學習的能力無法為滿足產業需求。

形成「產學落差」現象，另一方面來自政府主導的產業人力政策措施不合時宜，包含1）台灣高教普及化及產業人力政策制定與推動為供給面導向，主要是配合產業政策規劃來估算學生供給所需人數，作為教育部增減科系及招生人數的額度管制，忽略人力市場的實際需求；2）供給為主的人力政策，不僅無法順應現今快速變化的產業特性，也容易產生干預人力市場之虞，形成競爭不公、特殊利益團體或供需失衡的市場失靈現象；3）現行的產業人力政策規劃及推動工作分散於各政府及目的事業主管單位，儘管各單位努力各司其職，但卻往往各自為政，單位之間缺乏適當的協調溝通，各單位資源又難以整合發揮綜效；4）跨單位業務的行政程序繁瑣耗時，形成跨單位合作的無形障礙，面對共同問題也常互踢皮球，因此政策執行效率低落，經常令出難行，或緩不濟急。

產業主導vs.政府主導

產業人力發展主要是因應國家或區域產業發展所需要的人力而採取的作為，有些作為是順應人力市場產生的市場機制，應該由產業來主導。有些作為是政策規劃的必要措施，通常由政府來主導。當然，有些作為必須結合產業與政府的力量才能發揮最大的作用。就市場經濟國家而言，人力資源是企業競爭最重要的資產，可以在資本市場以交易方式顯現其市場價值，所以職業能力的獲得或成長應由個人或雇主投資，投資結果也應由投資方承擔。因此，產業人力發展理應由產業主導，政策對市場運作的干預要越少越好；人力政策制定的主要目的在促進人力市場的公平競爭，政府透過立法規範及市場監督的方式，確保市場資訊的透明與流通，鼓勵市場的自由競爭，維持市場的正常運行。而個人或雇主應該遵循市場運作的規範，並根據人力市場資訊如人力供需狀況來決定對本身能力的投資。

由市場機制導引國家高等教育系統發展是OECD先進國家的主流思維，舉例而言，在2006年9月，經濟學人雜誌的一篇報導指出，美國擁有世界最好的高教系統，主要原因就是「沒有制度」，亦即美國政府的高教政策是信奉自由經濟主義，美國教育部基本上是不管美國公立及私立大學的運作。如此一來，第一，聯邦政府參與少，干預更少，各個大學皆能依照所在區域及需求發展特色；第二，政府鼓勵競爭，大學的每一環節都在競爭，學校競爭辦學經費，教授競爭研究經費，學生競爭獎學金，學校生存靠市場競爭換來實力與名聲；第三，大學辦學之主要目的在幫助人類解決問題，政府得以善用大學資源解決國家或區域發展所面臨的社會及經濟問題。因此美國高教系統的產學合作不僅遵循市場法則，大學或教授的存在價值更需要產學合作來支持。

但是美國這種由產業主導的人力發展模式並非適用在所有市場經濟國家，許多發展中國家或經濟規模較小的國家例如台灣還是需要政府適當地介入，以維持人力市場的正常運作；另外，政府為因應社會發展或關鍵產業發展可以推出策略性的人力發展方案，例如為社會福利所需照顧的弱勢人力或提升機械產業的高階技術人力資本，這些特定的產業人力政策，除了規範人力市場的遊戲規則，也提供政策補助或誘因給個人、雇主或人力發展機構，引導人力市場發展來配合政府的政策規劃，以免發生市場失靈或社會失調的現象。

產學合作發展產業人力

雖然產學落差理應由產學合作來彌補，但是傳統的產學合作比較強調產學合作研發或學校提供企業顧問咨詢，本文所謂的產學合作是藉由產業人力發展政策結合產業及學校的資源與力量共同解決台灣日益惡化的產業人力問題。就此而言，產學合作發展產業人力基本上包含下列八大項目，前四項屬於產業人力發展的「基礎項目」，應由政府主導，透過人力政策投資「公共基礎建設」，目的用以引導產業人力市場的供需平衡及提升整體產業人力發展的品質與成效；後四項則屬於產業人力發展的「投資項目」，由產業主導，企業員工或雇主在人力資本市場尋求合適的「投資標的」，藉由這些項目的投資，提升本身的市場價值及產業競爭力。這八大項目都需要產業與學校的共同投入與參與，特別是資訊、師資、設備的交流與分享，項目之間必須相互確認產業人力供需的質與量，才能達成產學合作創造雙贏的目標。

1. 產業人力市場情報

根據市場理論，當市場資訊愈正確及透明，市場供需愈能公平競爭，愈能趨於平衡，因此市場經濟需要正確市場情報的揭露與流通。對於產業人力市場而言，可以透過產業人力供需調查及地區就業市場調查取得各個特定產業及職業所需人力的質與量，例如能力資格或薪資條件與數量；學校也可以透過政府或產業所提供之產業人力市場情報，取得各個特定產業及職業所需人力的質與量，作為系所開課、師資改進與學生就業協助等措施的依據。

2. 境外人才的引進與留用

當一個國家或經濟區域自己培養的產業人力不足以應付產業發展的需求，便會以引進境外人力的方式去彌補差距，又當一個國家或經濟區域希望提升產業水準或人力素質，也會引進特定的境外高階人力，直接取得產業或人力升級所需的Know-How。當然，境外高階人力的引進必須與留用相輔相成，否則人力引進後無法留用，不僅浪費引進資源及機會成本，有時會造成幫競爭對手培養人才的問題。通常企業會自己決定投資其需要的境外高階人力，政府不宜有太多的干預，政府應將資源多用於建置友善境外人士的工作及生活環境，促使境外人力可以安心留在台灣工作與生活。此外，政府可以透過學校或法人研發機構延攬境外高階研發人員、學校師資或留學生去彌補產業不足或不及培養的高階人力。

3. 資格與能力架構

政府藉由發展國家資格架構（National Qualifications Framework）設定職業資格或職能標準，用以認定各級學校教育及不同職業訓練所獲取的能力資格，並訂定學校教育與職業訓練兩方同級資格之相互承認。資格架構代表不同人力發展途徑所產生的職業能力，不論是學校課程或訓練課程，可以遵循統一的能力標準來認定學習結果。對學習者而言，不論是在職或在校，有更多元的學習管道與方式來發展產業所需要的能力，提升個人的職場競爭力。公私部門的人力發展機構也可以爰此架構制定發展產業人力所需特定的技能標準（Skills Standards）或職能基準（Competency Standards），並根據這些能力標準的要求開發學校或產業所需的課程或能力評鑑機制。

4. 技能與專業認證

職場所需要的工作資格可以透過學校或專業機構所舉辦的認證（Certification）的程序來驗證達到能力標準的程度，而頒予不同等級的證書（Certificate），確認學校教育或職業訓練的有效學習。政府對於涉及公共安全或福祉的職業，更須透過法律規範與國家考試才能取得能力證書及執業許可則稱為執照（Licensure）如醫師執造。如果認證結果的公信力「因人、因地或因證而異」而受到質疑，造成證照或證書「有跟沒有差異不大」，雇主不願「認證認能」，認證功能就喪失。因此，政府應當協助產業及學校建置具公信力的認證機制，

5. 技職教育（Vocational Education）

技職教育是配合產業發展規劃，培養學生進入某一特定職業領域所需的職業知識、技能與倫理，技職畢業生往往是產業發展的最重要的基礎力量，是促成產業升級與轉型的關鍵因素，因此，技職課程、師資及設備特別需要產業的投入，而政府可以透過政策獎勵、補助或協助產業投資技職教育，促使技職畢業生能學用合一。

6. 職業訓練（Vocational Training）

職業訓練通常是指由公部門或委託私部門以公共投資方式提供廣泛的職業相關課程，目的是促成就業及避免失業，並彌補或延續學校教育，培養或強化已畢業學生的職場能力，宜由政府委託已有產學合作的訓練機構實施。

7. 企業訓練與發展（Corporate Training and Development）

企業訓練與發展（此簡稱為企業培訓）顧名思義，是在企業情境及需求下，由企業指定或提供的訓練及發展手段，提升企業員工個人技能、塑造良好工作態度，使員工適才適所，展現工作績效為企業創造工作價值。就企業觀點而言，企業培訓的主要目的為提升生業力與效益，投資人力資本，累積智慧財產，增加企業市場價值。企業為節省培訓成本，會延聘學校師資或委託學校實施培訓，但是前提是師資或課程必須符合企業需求。

8. 師徒制（Apprenticeship）及實習

師徒制或實習是讓學生以學徒身份在「師傅企業」接受工作技能的實務學習與練習，在許多技職教育發達的國家如德國、瑞士及澳洲，師徒制成為技職教育的核心與特色，也是產學合作培養產業人力，銜接畢業與就業的最佳方式。師徒制或實習必須站在企業人力需求的角度去規劃，否則企業沒有意願提供師徒制或實習的場域，所以政府應積極協助學校安排師徒制或實習課程，並透過政策獎勵、補助或協助企業參與師徒制或實習，促使產學雙贏。

對政府的建議

雖然政府有鑑於「產學落差」的問題對產業發展的傷害，研擬及推出數項極需「產學合作」的方案，例如國科會的「產學大小聯盟」，教育部的「技職再造」第二期方案或勞委會的「產學訓合作的職訓機制」，但是這些方案能缺乏整合性的思維與系統性的架構，因此在方案規劃及推動上，往往「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，各部會各自為政，資源無法有效整合與運用，有時還會受到政治力的干擾，成效大打折扣。因此當馬政府將「人才危機」視為國安問題，建議政府可仿效歐美澳一些國家對國家人力發展議題設置權責相符的主導單位或專案辦公室，此單位的層級可做到跨部會資源整合,不只是跨部會協調而已，並可與立法機構對話，從方案規劃就能取得共識，對單位設置及推動資源有法源依據，降低不當政治力的干涉；由此單位負責方案規劃及考核，對各部會推動資源的分配與運用具有影響力，方案考核著重於目標達成與價值創造的驗證(Evidence-Based)，而不是活動辦了多少，錢花了多少，或報告產出多少；將政府的寶貴資源多用於蓄積性的「基礎項目」，研議鬆綁人力市場的法規限制，提供更多政策誘因，吸引產業的參與及投入產學合作的「投資項目」，透過產業中介機構例如產業公協會或專業協會加強學校課程、師資及設備與產業的連結，以擴大由產業主導之產學合作，根本解決產學落產所造成產業人力問題。

<本文刊登在2014年2月 產業雜誌>