台灣亞太產業分析專業協進會(APIAA)監事 張超群
APIAA認證資深產業顧問

兩岸產業發展的軌跡

中國大陸在改革開放的三十多年以來，利用其廉價的勞力和土地等生產要素，透過內外資的投入，帶動其產業和經濟迅速發展，目前已經是全球最重要的生產製造基地，也是全球供應鏈上不可或缺的「世界工廠」。中國大陸在2009年超過德國，成為全球最大貿易出口國，在2011年超過日本，成為全球第二大經濟體。但中國大陸高度資源耗用型的產業發展模式，對其整體環境造成相當沈重的負載，加上其人口紅利逐漸消失，既有的發展模式無以為繼。中國大陸也在其2011年起啟動的十二五計畫中，開始強調要轉變經濟增長方式，透過產業結構的調整，包括傳統產業升級、發展戰略性新興產業和服務業升級等，來提高勞動生產率、資源能源利用率等，達成產業轉型升級的目的。

台灣受限於內需市場規模，作為外向型經濟體，對海外投資活動一向依賴甚深，而企業赴海外發展是尋求持續成長的必經之路。自1987年台灣政府開放赴中國大陸探親，台商便藉探親之便，行考察之實，開啟向中國大陸投資之濫觴，自此台灣企業的對外直接投資，便超過外人來台投資，此趨勢至今沒有停歇的跡象。2000年以後，隨台灣產業結構調整、中國大陸經濟崛起、兩岸關係和緩以及經濟全球化，繼中小企業與傳統產業之後，台灣大型企業、上市公司與高科技產業也赴對岸投資，將中國大陸作為全球化佈局的重要一環。

根據經濟部投資審議委員會統計，直至2013年底，中國大陸為台灣最主要對外投資地區，歷年累計件數達40,762件，金額達1,336.8億美元，分別占台灣對外投資的76%和63%。除了直接投資外，2013年兩岸貿易總額（含香港）為1,624億美元，台灣對中國大陸的貿易順差為751億美元，其為台灣第一大貿易夥伴和順差來源國。

綜觀兩岸產業的發展，台灣在服務業發展不如預期，非傳統產業研發投資效益不彰，電子資訊產品生產線、人才和資金外移。在面對中國大陸透過自主創新政策，逐步建立「資本密集、技術密集、產業鏈較長產業」的自主供應鏈，將上十二五計畫規劃逐步提高IC、LED磊晶、大尺寸LCD、數位工具機、自主品牌汽車等多項產業自給率，以完善其產業鏈的政策下，兩岸產業分工的模式已逐漸由「垂直分工」改變為「水平分工」。加上中國大陸內需市場興起，兩岸在製造業的競合日趨激烈，傳統「雁行理論」的產業移轉和發展模式不再適用。基本上，台灣經濟已面臨成長的轉型期，若不改變，台灣長期將陷入產業結構失衡、人才持續出走和資本累積緩慢的困境。台灣需藉由產業結構的調整，才能維持產業和經濟的永續發展。

兩岸產業合作的現況

近年來，台灣各界積極規劃和推動產業結構調整與轉型，但台灣在中國大陸之鄰，而中國大陸豐富的生產要素和龐大的內需市場，是台灣可以積極規劃運用的。因此，如何透過兩岸產業合作來借力使力，以提升台灣產業的國際競爭力，是台灣產業升級轉型的一個關鍵命題。

自2008年以來，兩岸透過「先經後政、先易後難」的原則，首先展開經濟和產業的合作，在兩岸產業合作部分，目前重要的平台如下：

1.          搭橋專案：

在兩岸產業合作初期並無正式的官方平台，為建立兩岸產業合作平台，創造兩岸產業合作空間，2008年8月行政院院會通過推動由經濟部負責「搭橋專案」，選定15個產業，透過舉辦研討會方式，建立一產業一平台兩岸交流模式，期望以企業為主體，創造兩岸合作，連結跨國企業布局全球。兩岸搭橋以「政府搭橋，民間上橋」為原則，包括產業共同研發、共同生產、產銷合作、共同投資，甚至還包括兩岸跨國企業營運管理、產業集資、金融服務、倉儲轉運等方面的合作，期程是「一年交流、二年洽商、三年合作」，自2008年12月啟動至2013年12月止，兩岸已輪流舉辦了53個場次的搭橋會議，涵蓋了中草藥、LED照明、通訊、資訊服務、車輛、車載資通訊、太陽光電、風力發電、電子商務、連鎖加盟、物流、精密機械、食品、生技與醫材、紡織與纖維、數位內容、電子廢棄物回收利用、金屬材料、TFT-LCD等19個產業項目。兩岸相關業者共計超過19,722人次參與活動，促成了1,675家企業進行合作洽談，簽署合作意向書332份。

2.          兩岸產業研究諮詢小組：

為推動兩岸產業持續交流合作，兩岸籌組「兩岸產業研究諮詢小組」平台，針對兩岸產業合作之關鍵重大議題，如兩岸產業合作項目、模式之前瞻研究規劃，進行討論及意見交換，在凝聚雙方共識後，再分別送交雙方政府單位參考。此外，也負責籌辦兩岸產業合作論壇。在此一平台的運作下，建議兩岸選定特定產業建立合作試點，並曾具體建議六項優先試點產業，其中無線城市、LED照明、低溫物流三項，兩岸已正式立案，並成立工作小組推動之。

3.          兩岸產業標準合作：

為促進兩岸產業標準方面的合作，台灣成立「華聚産業共同標準推動基金會」，已與「中國電子工業標準化技術協會」、「中國通信標準化協會」共同主辦過九屆兩岸標準論壇，迄今已成立「半導體照明」、「平板顯示技術」、「太陽能光伏」、「鋰離子電池」、「汽車電子」、「TD」、「三網融合」、「泛在網/物聯網」等八組專家分論壇，共計達成200項重要合作共識結論。目前，兩岸已共同發佈九項產業共通標準文本；此外，也促成簽署兩岸TD-LTE共通標準與在台建立TD-LTE試驗室二項合作備忘錄，為台灣4G通訊產業打造完善之測試環境，創造兩岸TD產業鏈合作契機。

4.          兩岸產業合作工作小組：

在ECFA經合會架構下的「兩岸產業合作工作小組」，除已成立LED、TFT-LCD、無線城市、汽車、低溫物流、紡織等六個產業合作工作分組，並推動「LED照明」、「無線城市」和「低溫物流」三項試點工作，以逐步推進、標準對接、檢測機制簡化及產業鏈合作等方式進行合作。此外，自2011年起，兩岸產業合作工作小組也負責籌辦了三屆的「兩岸產業合作論壇」，在第三屆的兩岸產業合作論壇的總結報告中指出，未來兩岸如何以兩岸產業合作追求同中存異、異中求同，來達到互補互利、資源效率最大化，以避免兩岸產業重復投資的風險，需要發揮兩岸智慧。在產業試點方面，要著力構建實現共同利益與國際接軌的產業分工體系，加速ECFA後續協議的落實，構建兩岸產業合作的核心平台及高層對話溝通平台，促進兩岸產業的合理資源配置與有效分工，營造兩岸產業的合作環境，發展共同利益。

兩岸產業合作的困境

在推動深化兩岸產業合作上，首先應該要了解目前兩岸在產業合作上所遭遇的問題和待突破的瓶頸，主要包括：

1.          兩岸產業合作模式落後：

兩岸產業合作是架構在台商投資所帶動的產業鏈合作上，合作對象以兩岸台商為主，所生產的產品也多外銷，和中國大陸本土廠商和當地市場的鏈結不深，在2008年全球金融風暴之後，便顯示出此種「兩頭在外」運作模式的弱點，如何強化與中國大陸本土產業鏈和內需市場的結合，是未來兩岸產業合作需要思考和處理的重點。

2.          兩岸產業合作缺乏上位政策：

台灣在處理兩岸產業合作上，常有「我主他從」的思維，並經常要求中國大陸讓利，無視台灣僅是中國大陸在產業合作的眾多對象之一，也常因為整合內部意見曠日廢時，而錯失兩岸合作的時機。而中國大陸在兩岸產業合作上，縱使由中央政府對台灣給予政策上的支持，但到地方政府落實執行時，常會碰到「大門開而小門未開」的潛在進入障礙，或因地方政府「招商引資」的需要，而扭曲了兩岸產業合作的運作。加上目前兩岸透過搭橋或試點所推動的產業合作項目，主要是由陸方國資企業、台方民間企業進行對接，但因陸方國資企業規模龐大，兩岸企業量體規模懸殊，造成兩岸企業的對接過程存在障礙。這些兩岸在政經體制、法律規章和價值觀念上的差異，無可避免的弱化了兩岸產業合作在政策的持續性和衍生的效益。兩岸未來應針對產業合作思考如何建立較為上層的政策框架與指導架構，為兩岸產業合作建構一個可以長久運作的官方政策平台。

3.          兩岸產業發展趨勢由合作轉向競爭：

隨著中國大陸在十一五規劃起強調自主創新後，中國大陸產業快速發展，兩岸產業的競合關係發生劇烈變化，臺灣在許多關鍵和新興產業的優勢已逐漸流失；而中國大陸也因地方政府呼應中央政策而產生一窩蜂投資的現象，使許多產業遭遇到重複投資、產能過剩問題的困擾，而透過發動價格戰來爭取訂單以維持營運，這些現象使得兩岸在眾多產業上已出現競爭多於合作互補的現象。此一趨勢若繼續發展下去，對兩岸產業健康發展非常不利。兩岸產業競爭日趨激烈，加上兩岸對於產業關鍵人才的競逐、新興產業重複投資和競爭，更導致兩岸合作互信的不足，這是兩岸在產業合作與融合上深層次的障礙。

4.          兩岸產業合作缺乏典範案例：

近五年來，兩岸經濟和產業合作有相當多的進展，包括完成了ECFA的簽署，大幅放寬陸資來台投資的限制，也透過搭橋專案的推動，兩岸的企業之間也簽署了三百多份的合作意向書。此外，「兩岸產業合作工作小組」也在大陸多個城市進行「LED照明」、「無線城市」和「低溫物流」的多項試點工作。但到目前為止，ECFA早收清單的效果不如預期，而後續的服務貿易協議和貨品貿易協議，前者雙方雖已完成談判，但台灣方面仍待立法院審查通過；後者則雙方仍在談判中。陸資來台投資方面，四年多來累計核准陸資來台投資件數為483件，核准投資金額計8.65億美元。其中較為著名的重大投資案件，包括廈門市三安光電以美金7,832萬美元投資璨圓光電，和中國建設銀行以美金4,685萬元來臺設立分行。但相關投資案在台灣所帶動的就業和所創造的經濟效益，並不顯著。

檢視過去在推動兩岸產業合作上，透過試點是最近兩岸產業合作主要摸索的創新實驗模式，雙方均希望透過試點找出兩岸最適切的合作模式加以深化，但透過「LED照明」、「無線城市」和「低溫物流」三項試點推動，雖有初步的成效，但發現單一產業的試點項目難以突破既有的行政環境框架限制，也容易與當地企業帶來競爭的壓力，使得最終合作深度與商業績效，均未能達成試點計畫的初始預期，無法產生擴散示範及外溢成效。

綜合而言，台灣人民對於兩岸產業合作上，並未明確感受到成果，未來兩岸在產業合作上，如何展現亮點，使台灣人民有感，而更加支持兩岸深化推動產業合作，是兩岸都需要嚴肅面對的議題。

深化兩岸產業合作

基於前車之鑑，兩岸應思考如何深化發展兩岸產業合作的內涵，建議可以從下面幾個構面進行思考：

1.          建構上位的合作政策框架和執行體系

兩岸因為長期的隔閡，加上在政治和經濟體制上的差異，互信相對不足。因此，如何透過雙方政府體系的力量，建構兩岸在產業合作的上位政策，如兩岸簽署產業合作協議，在共同的願景下建構上位的指導性政策框架，協調兩岸整體經濟戰略和產業政策，充分交流產業資訊，以避免重複投資；同時擴大重點領域的相互投資，以調和兩岸產業競爭的局勢。在相關政策的落實推動上，應協調兩岸產官學研單位，建構一個推動兩岸產業合作的執行體系，從合作項目的挑選、目標的制定、資源的配置、團隊的組成、項目的管理、績效的評估、成效的推廣與擴散等方面，有較為完整的規劃和掌控，方可有效落實兩岸在產業合作方面的政策與共識。

2.          擴大產業合作的領域和層次

兩岸在傳統製造業和高科技產業的競爭日趨激烈，在此一趨勢下兩岸應該積極擴展在新興產業和服務業方面的合作，前者係雙方政府單位均積極投入資源推動者，政府擁有較高的指導性；現代化的生產性和生活性服務業，是中國大陸在十二五規劃中，為推動城鎮化和調整產業結構所積極規劃發展的產業，而台灣在生活型態上較為領先，兩岸同文同種，可以將台灣經驗推廣和移轉，以協助中國大陸發展。兩岸在許多產業的發展上，都集中在微笑曲線中端的組裝和製造上，對於前端的研發和設計，以及後端的品牌和行銷，在全球產業分工體系上都不具有掌控能力，所創造的產業附加價值也相對較低。未來兩岸可以思考在中國大陸內需市場上進行合作，藉由創新的思維和能量，促進兩岸產業資源優化配置，使兩岸產業合作逐步往微笑曲線的兩端移動，建構兩岸產業垂直與水平分工兼具的高端產業分工合作體系，進而突破兩岸產業轉型升級的瓶頸，提升在全球的產業競爭力，方可達到互利雙贏的兩岸產業合作目標。

3.          提高兩岸在產業合作議題的政府溝通層級

經合會下的「兩岸產業合作工作小組」是目前兩岸在產業合作上的正式溝通平台，此一工作小組兩岸均指派副局級的官員負責，在層級上屬於事務性官員，對於重大議題和政策並無決策權。而兩岸主管產業的副部長(次長)級官員，在過去幾年曾利用搭橋會議或兩岸產業合作論壇等場合會面晤談，對於促進兩岸特定產業合作的推動有一定的助益。在日前陸委會王郁琦主委和國台辦張志軍主任正式會面後，兩岸政府應會逐漸強化官方的溝通平台和所扮演的角色。建議兩岸政府可以思考建置兩岸主管經濟事務副部長級官員的定期會議，針對兩岸產業合作的推動政策和重大議題進行研議。2014年恰逢中國大陸接替印尼成為APEC會議的主辦國，我方主管經濟事務的部長級官員也將有多次機會赴大陸開會，兩岸應思考是否借重此一時機，安排兩岸主管經濟事務的部長級官員，針對兩岸經濟與產業合作的重大策略性議題交換意見，並授權定期召開副部長級會議，以提升推動兩岸產業合作的運作力量和效率。

4.          進行市場整合和法規制度的接軌

兩岸透過貨品貿易和服務貿易協議的洽簽，逐步消除進入對方市場的障礙，但如何有效落實而避免「大門開而小門未開」的非關稅性障礙，則有賴市場整合和法規制度接軌。雙方透過市場整合，可以將產業利益最佳化，也就是透過適當的制度安排，對於重複的投資或不正當的競爭行為產生嚇阻作用；也因為市場規模擴大而帶動產品/服務、製程和營運模式的創新。此外，大陸政府應思考給予台商國民待遇，而台灣政府也應研議放寬陸資來台投資的限制等，強化市場整合所帶來的契機。另外，兩岸也應思考在法規制度上的接軌，如在市場准入規範、投資保護、專利認證規範、知識產權保護、產品標準規格化和產品標準檢測認證規範等，以消除兩岸產業資源流動的障礙，提高兩岸產業資源配置效率，推動兩岸產業合作深化發展。

5.          推動雙向的整合型產業試點

總結兩岸推動「LED照明」、「無線城市」和「低溫物流」三項單一產業的試點經驗，發現單一產業的試點項目難以突破既有的行政環境框架限制，也容易與當地企業帶來競爭的壓力，導致試點合作項目推動進展與效益受阻，未來兩岸應該積極規劃較具擴散示範和外溢效果的創新合作模式，如推動跨領域的整合型試點，在兩岸進行雙向的合作，台灣可作為「先導實驗室」，而中國大陸可作為「大規模場域試驗基地」，使兩岸有更多的互補和合作，是兩岸可以思考和規劃的下一階段創新合作模式。兩岸對於所規劃的產業合作項目，在「目標規劃」、「資源配置」、「執行推動」、「績效評估」、「調整修正」和「推廣複製」等階段性工作，從中央到地方都有明確的運作機制，才能有效累積兩岸產業合作的長遠發展能量。

結論與建議

兩岸如何深化產業合作，使合作的果實對於兩岸產業結構調整和提升民生福祉有實質的助益，而獲得兩岸民眾對於兩岸產業合作的支持，已經是一個迫在眉睫的關鍵議題，需要在政策框架和推動體系、產業合作的領域和層次、兩岸參與官員的層級、市場整合和法規制度的接軌、及研擬創新合作模式等各個層面，以互利雙贏的角度加以檢討和調整。

試點是最近兩岸產業合作主要摸索的創新實驗模式，雙方均希望透過試點找出兩岸最適的合作模式加以深化，透過以往單一產業試點的經驗，兩岸均認為涵蓋多個產業的跨領域整合型試點，可以針對都市、城鎮或社區的發展問題，提供較為完整的解決方案，是兩岸深化產業合作上可以借重的創新合作模式。

<本文刊登在2014年4月 產業雜誌>